实践中，各级机关、团体、组织为了工作需要，经常要制发各类文件，其中最主要的一类文件便是规范性文件。根据监督法的规定，地方人大常委会规范性文件审查是指县级以上地方人大常委会对下一级人大及其常委会和本级人民政府制定的规范性文件进行备案审查的活动。备案审查制度让权力监督权力成为常态，虽然监督法中也规定了听取和审议“一府两院”专项工作报告，审查和批准决算等监督手段，但是这些监督方式多半带有程序性和非常态性，而备案审查制度则规定了规范性文件报送备案的期限，明确了审查标准和纠错程序，并规定了撤销规范性文件的条件和程序，具有日常性和实质性监督内容。它对维护国家法制统一、保障人民群众合法权益、依法行政等方面具有重要意义，是我国依法治国基本战略不可或缺的一部分。

一、溧水区备案审查工作开展情况

从溧水区的工作开展情况来看，溧水区人大常委会领导对规范性文件备案审查工作十分重视，把此项工作作为人大开展法律监督的重要内容，摆上重要议事日程，并将规范性文件备案审查工作情况写入常委会工作报告，树立了备案审查工作的法律地位和权威。2012年以来，共审查区人民政府规范性文件共20件，其中2012年7件，2013年11件，2014年2件，2015年1件。2016年截止目前为止3件，分别为《南京市溧水区人民政府办公室关于《溧水区店招标牌设置监管实施办法》更正的通知》、《南京市溧水区人民政府关于印发溧水区共有产权保障房管理实施细则（试行）的通知（溧政规》、《南京市溧水区人民政府关于印发溧水区公共租赁住房管理实施细则的通知》。

目前我国已有不少地方的人大常委会法制工作委员会设置了规范性文件备案审查处(室),配备了相关人员,具体从事备案审查工作¹。溧水区也成立了领导组织及其办公机构，将规范性文件备案审查工作机构设在内司委，由专人负责。常委会办公室负责接收、登记、分送、存档等日常工作，常委会各工作委员会按照职责范围对规范性文件具体承担审查工作，内司委负责日常工作，为规范性文件备案审查工作的正常运转提供了保障。同时，建立健全了规范性文件备案审查工作制度，制定了我区规范性文件备案审查工作暂行办法及其工作流程，对备案审查的对象、范围、报备的材料、份数、时限等都作出了明确的要求，使规范性文件备案审查工作有章可循。将规范性文件备案审查工作纳入依法治理、依法行政考核。

总体上说，我区规范性文件备案审查的制定、报备和审查工作逐步走向规范化。但是，目前这项制度以及该制度的执行还存在许多不完善的地方，就规范性文件备案审查这项工作的具体操作而言，仍然存在很多需要探讨的问题。

二、备案审查工作中需要厘清的几个问题

1、什么是规范性文件？

  监督法第五章虽然名称为“规范性文件备案审查”，但没有对规范性文件作出定义。²监督法释义对规范性文件作出了相应解释，其所称的规范性文件，“是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。”³这里的规范性文件不是传统法学概念中的法律（广义的法律），但它是可能对人的权利义务产生影响的，在我国目前的公域之治中以纷繁复杂的形式呈现。虽然它们形式各样，但各类规范性文件有着共同的性质，那就是普遍性行为规则。⁴

 规范性文件的制定主体来,应限于各级国家机关,包括权力机关、行政机关、司法机关和具有行政管理职能的事业单位以及其他组织。但一些临时性的行政机构、议事协调机构、行政机关的内设机构、实行垂直领导的人民政府工作部门的下属机构等因不具有独立行使职权、承担责任的能力,不能作为规范性文件制定主体。同时，其规范的对象是不特定的人,不是一次性适用而是可以反复适用。而调整国家机关内部关系的规则只对国家机关内部有约束力,不涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务,不属规范性文件。比如国家机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的处理决定等就不属于规范性文件。

    规范性文件的外在形式包括决定、决议、命令、指示、公告、通告、通知、通报等。但在实际工作中，我们不能拘泥于规范的外在形式,而应着眼于规范的实际作用和功能,凡是涉及权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复使用，符合规范性文件实质特点的，不管以何种形式出现，都要列入备案审查的范围。实践中，以决议、决定或命令的形式颁布的文件数量相对较少，且这些文件都有比较严密的程序，问题相对较少。而“通知、办法、规定”之类的文件，却是大量的，而且很多是没有经过政府法制部门审核的，存在的问题更多，对其进行备案审查更显必要。

2、审查范围的明确

监督法规定省、市、县三级政府制定的规范性文件，市、县人大及其常委会和市、县、乡人大制定的规范性文件，属于地方人大常委会备案审查的范围。从已有的研究来看，普遍的观点是建议扩大备案审查的范围，有的建议将政府部门制定的规范性文件纳入备案审查范围，有的则呼吁将“两院”文件纳入备案审查范围。

（1）政府组成和机关部门制发的规范性文件是否应该列入备案审查范围

对省、市、县级人民政府所属工作部门,依据法律、法规、规章授权行使行政管理职权的人民政府派出机构,具有行政管理职能的事业单位以及其他组织制定的规范性文件,可以报地方人民政府备案,由地方人民政府进行备案审查,以充分发挥行政机关内部层级监督的功能。因为地方人大常委会对这些规范性文件进行备案审查没有直接的法律依据，而且考虑到规范性文件数量庞大,目前地方人大常委会没有力量对全部的规范性文件进行备案审查，加之行政机关内部的规范性文件层级监督日趋完善,可以充分发挥其作用。当然,不报备案并不意味着没有审查权,地方人大常委会仍然可以根据有关单位或者个人的审查要求或者建议对这些规范性文件进行间接审查,即交由人民政府审查处理。

（2）党政联合发文是否属于备案审查范围 

首先应该正视此类文件的现实存在性。现实中，为了更好的执行某项事物，同级党委和政府会联合做出规定，且多涉及相关权利义务，具有普遍约束力和反复适用性。对于这个问题笔者的观点非常鲜明，即党政联合发文只要涉及政府工作，符合规范性文件的报备特点，均应该报本级人大常委会备案审查。我国宪法规定任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权。这一条款间接要求即使是党制定的规范性文件也需要接受人民的监督，而人大及其常委会就是人民行使监督权的法定机构。对于这样的文件，在审查中应特别注意，要遵循慎重严肃的原则，对于确实存在“不适当”的文件，应该向常委会领导汇报，经常委会审议后，首先建议党政联合发文制定部门自行纠正。至于是否启动撤销程序，如确实需要启动，则在启动之前应获得同级党委的支持。

（3）地方“两院”制定的规范性文件是否纳入审查范围 

对地方法院和地方检察院制定的规范性文件，目前还没有一种常态监督机制。在实践中，地方法院和地方检察院经常制定一些指导司法实践工作的规范性文件，这些规范性文件不仅与司法对象切身利益密切相关，而且数量也较多。“地方‘两院’也喜好利用自身的裁量权设置不适当的权利义务或者其他行为规则。有的虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定的动机、目的及宗旨方面则有与法律法规不相一致之处，容易造成不公之果。”⁶例如，2006 年，山西省高院发布了《关于审理涉及煤矿矿业权民事纠纷案件若干问题的意见》，上海市高院刑二庭、上海市检察院公诉处联合下发了“商业贿赂犯罪法律适用”意见。⁷这些规范性文件难免有与法律法规规定相抵触之处，如果没有效的监督机制，地方“两院”规范性文件对国家法制统一的危害也不可小觑。而且地方两院制定的规范性文件所规定的内容基本上与公民、各组织的权力义务存在必然联系，如果忽视了对其备案审查，将对公民权利的保障力度大打折扣。但令人遗憾的是，地方人大常委会规范性文件备案审查制度却没有将其纳入监督范围。只监督了“一府”，却没有监督“两院”，这不仅仅是对相关法律规定认识的不全面，更是一种权力机关的渎职体现。

3、审查标准的确定

审查标准是一个非常复杂而又极其重要的问题，它直接影响到规范性文件的合法性、公正性、权威性。⁸监督法第三条规定了地方人大常委会对规范性文件进行审查的标准，即：“（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。” 这三种情形可以理解为是对“不适当”的实体性、具体化规定, 第一种情形和第二种情形实际上是指因违法而不适当，第三种情形的具体涵义是什么,目前没有明确的规定,笔者理解为不合理而不适当。因此，地方人大常委会审查规范性文件的标准应当包括合法性审查标准和合理性审查标准。

合法性审查是对规范性文件是否符合宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议进行审查。审查的具体标准一般包括一是制定规范性文件的主体是否合法，二是是否超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务，三是规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触，四是制定程序是否合法五是同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。合法性审查有宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议作依据,比较容易操作。

合理性审查是对规范性文件的内容是否客观、适度、符合公平正义等法律理性,是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行审查。由于合理性审查缺乏可以量化的标准，人大常委会在实践中通常较难界定规范性文件的内容合理与否。因此，合理性审查成为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查的薄弱环节。“合理”一词具有抽象、概括、主观、弹性、不确定等特质,判断规范性文件是否合理比较抽象,没有一个客观具体的衡量尺度。对显失公正的规范性文件,地方人大常委会有权予以撤销。至于“显失公正”标准的具体涵义,理论界有各种不同的观点。笔者同意这样一种观点,即显失公正的标准至少包括以下三个方面：一是违反了实质意义上的公正,表现为行政行为的结果明显地不公正,不符合常理,甚至达到荒谬的程度；二是违反了形式公正亦即平等对待原则,不能做到“本质相同的案件,同其处理本质相异的案件,异其处理”；三是在比例原则亦称最小侵害原则或者禁止过度原则还没有被立法正式确立成为审查的一项原则与标准之前,显失公正还包括不符合比例的要求。⁹ 实践中，规范性文件备案审查应当以合法性审查为主，把合法性审查与合理性审查有机结合起来,加强对监督法及其他相关法律法规的学习理解，进一步明确立法原意，融会立法精神，通过对具体案例的分析论证加以科学把握。

4、纠错与撤销的施行

审查机构认为规范性文件存在不适当的问题,即进入了纠正程序。纠正程序主要包括三个步骤一是与制定机关进行沟通协商,要求制定机关说明情况。二是由审查机构提出书面审查意见,要求制定机关纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究,提出是否修改的意见,并向审查机构反馈结果。三是制定机关不纠正的,专门委员会或者主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案,通过常委会审议决定,撤销不适当的规范性文件。从中可以看出，对于违法或不适当的规范性文件的处理，包括有自行纠正和撤销两种结果。在撤销规范性文件的情况下，还需要把审查期间规范性文件的效力问题和撤销之后的权益修正问题处理好，既要顾及受损权益的维护，也要考虑到社会秩序的稳定。不适当的规范性文件由人大常委会负责监督纠正，但由此造成的权益受损问题应由不适当规范性文件的制定机关负责修正。实践中，宪法、地方组织法赋予地方人大常委会撤销规范性文件的权力以来,鲜有地方人大常委会行使规范性文件的撤销权,这不利于规范性文件备案审查制度的建立与完善,不利于树立规范性文件备案审查制度的权威和人们对法治的信心,也影响了规范性文件备案审查工作的正常开展。这就需要我们一方面不断健全备案审查程序和工作机构，使规范性文件备案审查工作有稳定的制度保障，另一方面提高全社会整体法律素质和法治观念，增强监督意识和监督水平。

（区人大办 洪霞）