充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用，践行立法为民，避免当前立法实践中“行政主导”、“部门本位”的倾向性问题，提高地方立法质量，是推进民主立法和科学立法的本质要求。如何最大限度地发挥人大及其常委会的主导作用，实现立法的公正性公平性，已然成为迫切需要深入研究和下决心解决的问题。

一、影响人大在地方立法工作中主导权发挥的因素分析

发挥人大及其常委会在地方立法中的主导权，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。但从多年地方立法实践来看，人大对立法工作的主导权还没有充分发挥。

立法立项来源比较单一。地方立法规划和计划中的立法项目，从表面上来看，来源广，渠道多，包括政府及其职能部门、人大常委会及人大专门委员会和有关常委会工作机构、人大代表甚至社会公众，有的地方还提到政协及地方领导的立法建议或立法批示等等。但是，实际状况是绝大多数项目还是来源于政府及其职能部门；人大也提立法项目，但数量很少，所占比例也小；也有些立法项目来自于代表提出的议案和社会团体的意见，但这部分项目在立法项目中所占比例更小。立法项目来源的单一化，一方面减少了其他渠道参与立法的积极性，削弱了立法视角的全面性；另一方面，增强了立法规划和计划对政府工作的依赖性，减少了人大对规划和计划安排的主导性。最终使得立法规划和计划中列入的项目不能真实反映广大人民群众的意愿，不能充分反映立法需求和立法条件，不能实现立法的科学性。

    社会公众参与立法工作的热情有待提高。扩大公众参与，是民主立法、科学立法的必然要求。近年来，公众参与地方立法已经成为地方立法发展的必然趋势，其不仅能够克服地方立法中可能存在的地方保护主义和部门利益倾向，提高地方立法质量，还可以提升地方立法的公众认同度，降低地方立法实施的风险和成本，增强地方立法实施效果。但必须看到，当前公众参与地方立法在具体实践中还存在诸如公众参与意识不高、参与能力不强、参与渠道不畅、参与效果不好等问题，影响和阻碍了公众参与地方立法的功能发挥，亟待寻找对策将其完善。

立法工作机构及人员状况与新形势下对立法工作的要求不相适应。地方性法规的制定、清理、修改要求从事立法工作人员不仅要有立法为民的负责态度，还要有丰富的法律、经济和城市管理等方面知识、实践经验和较高的立法技术水平，具备良好的法律素养。但当前立法实践中，立法工作人员的素质和能力还达不到新形势下对立法工作的新要求。

二、发挥人大在地方立法工作中主导权的对策与建议

“要推进科学立法”，这是对新时期人大立法工作提出的更高要求。地方人大如何不断更新立法观念，依法履行立法职责，切实发挥立法主导作用？笔者浅谈一二，以作参考。

明确好“两个方面”

（一）、处理好党委领导与人大主导的关系

1、立法权问题。我国立法工作主要是由人大及其常委会主持进行的。但党作为中国特色社会主义事业的领导核心，作为领导者，就必须加强对立法的领导，这种领导主要是对立法案的指导思想及其中的一些重大原则问题进行把关，至于立法议案的拟定、提出、讨论、修改、审议通过和颁布实施，则是人大工作的重要组成部分。

2、关于重大事项决定权问题。宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会讨论决定本行政区域内的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族等重大事项。这样，作为地方党委对凡是属于地方性的、要求本地区人民贯彻执行的重大事项，应以建议的方式通过法定程序向地方同级人大及其常委会提出，由同级人大及其常委会审议通过，并作出相应的决议决定。作为人大及其常委会对党组织提交的关于重大事项的建议，在审议过程中可以提出不同意见和修改意见，这既可以使党的有关建议、人大及其常委会作出的决定更加完善，避免出现大的失误，又易于使党的政策和主张被人民接受。

3、关于人事选举和任免权问题。各级党委向各级国家权力机关推荐领导干部是党的政治领导的重要内容之一。我国宪法又规定，各级国家机关的领导人员应由本级人大及其常委会选举产生或决定任免。这样在实际操作过程中，就有一个如何妥善处理党管干部与人大依法选举、任免干部的关系问题。一般说来，从党委这一方来说，应当慎重考虑向国家政权机关推荐重要干部人选的提名，推荐出的重要干部人选须经过严格的法律程序。从国家政权机关这一方来说，则应尊重党委的推荐意见，依照有关规定，按法律程序办事，有条件的要对拟任干部搞好任前考察。

（二）树立正确的立法理念和价值取向

1、明确立法价值取向。全国人大法律委员会杨景宇认为：立法不是部门之间权力与利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益，中国特色社会主义法律制度应该把实现社会公平、正义作为价值取向，要明确公共权利的非营利性，决不允许权力出租，这是一条法律原则，又是一条政治原则。因此，地方立法“要牢固树立社会与政府共同治理的理论。通过市场能调节的，通过社会自治力量能管理的，通过政策等软法能约束的，通过加强执法能解决的，就不要立法，以免造成行政权泛滥”，同时，“立法不是万能的，法律是规范调整社会生活的一种手段，不是全部手段，地方立法要为城市的社区自治、农村的村民自治、各行业的行业自治，特别是要为道德规范，以及一个地方的良风美俗留出空间。”

2、践行立法为民理念。地方人大做为地方国家权力机关，其在立法工作中应当站在全局的高度，把立法为民的理论始终贯穿于立项、起草、调研、修改、审议整个立法过程，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，使法律法规更好地体现人民意志、保障人民权利，促进人的自由平等发展，努力通过立法推动人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的解决。

3、把握立法立项内容。地方人大要紧密结合改革和地方经济社会发展实际，围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”等方面进行全面考量论证，本着宁缺毋滥的原则，科学编制立法规划和年度立法计划，统筹安排立法工作。

发挥好“三个作用”

（一）民主立项，发挥好人大在立项工作中的主导作用

地方立法的立项，是立法主体经过立法预测和决策做出的判断性立法安排，包括制定地方立法规划和制定立法计划。立项是立法准备阶段中的重要环节，关系到地方立法的方向和质量，关系到地方法治化建设的进程。

1、集中民智，广泛听取社会各界立法建议。立法项目的确定，涉及社会各相关主体的切身利益。为更好地把握社会各方面的立法需求，有必要将立法规划、计划的草案公布，通过媒体、网络等多种形式和途径，充分听取各方面各相关主体的意见，事关经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的立法要纳入协商范围。

2、明确职能，正确对待政府部门选题立项。出于管理工作的实际需要，政府部门提出立法要求有其合法性、合理性和现实性，人大应当支持。今后政府仍然会是法规案的主要提出者，对这部分立法案，人大主导作用主要体现在加强审查审议、防止部门利益倾向以及滥用立法资源上。

3、服务大局，加强对重点领域立法立项。把保障公民权利公平、机会公平、规则公平，保障公民人身权、财产权、基本政治权利，保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。

（二）加强措施，发挥好人大在起草工作中的主导作用

长期以来，人大在立法中的主导作用不凸显，同时体现在法规起草方式仍较为单一，主要依靠政府有关职能部门起草，导致草案内容的部门色彩较浓，等等。为了解决问题，我们要针对性采取措施。

1、做好协调，督促有关部门按时完成起草任务。起草过程中涉及管理困难、责任重大的事项时，人大相关委员会应提前与对口联系的政府职能部门进行沟通协调，了解立法涉及的重要问题和关键制度，对较难达成一致意见又必须加以解决的问题，及时反映沟通，协调解决，加快推进起草进程，提高立法效率。

2、提前介入，联合相关部门共同参与起草。对于一些涉及多部门、协调难度大，专业性较强，争议比较大等立法中的重点、难点问题，特别是社会关注的热点问题，加大提前介入力度，采取由人大有关委员会牵头，政府法制部门、执法单位共同参与研究解决方案，把重大分歧意见解决在起草阶段，避免法规草案在提请审议之后出现颠覆性修改。

3、借助外脑，委托第三方起草法规草案。对专业性较强的法规草案，新《立法法》明确了可以吸收相关领域专家参与法规起草，或者委托高校、教学科研单位、社会组织等第三方起草法规草案。

    （三）提高质量，发挥好人大在审议工作中的主导作用

法律法规的审议工作基本上是立法工作的最后一道关口，必须精雕细琢，细之又细。

1、加长审议时间。一是提前提交议案，保证审议者有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证；二是在人大常委会会议期间，要让人大常委会组成人员有充足时间逐条逐句审议草案条文；三是给人大法制机构留足时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。

2，完善审次机制。根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系的复杂程度，科学合理地确定审议次数，尽量用“二审三表决”的审议模式。在保证立法质量的前提下提高审议效率，增强立法及时性。

3、明确审议重心。地方立法是否“有质量”，关键在于能否解决实际问题。一部法规当中，解决关键问题的往往就是那么“几条”，这“几条”也往往就是审议中的焦点；要切实提高审议的质量，解决好常委会会议“审什么”、“怎么审”的问题，建立围绕重点、难点、热点问题，对草案的条文进行逐条逐句审议。

把握好“三个坚持”

（一）坚持发挥人大代表在立法中的作用

人大代表是国家权力机关的组成人员，也是人民群众利益和意志的忠实体现者，代表人民行使管理国家事务和社会事务的职责，在立法协商工作中发挥着重要的桥梁纽带作用与组织协调作用。

1、广泛征集代表意见。在编制立法规划和立法计划的过程中，要对代表提出的议案和建议中的立法项目认真地进行研究。高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求的应当列入大会或者常委会的审议议程

2、建立代表定期联络机制。中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》是明确指出，深入开展立法工作的协商，应当充分发挥人大代表在立法协商中的作用。可探索建立人大代表与人民群众就国家与社会生活中的热点问题及重大立法事项等进行定期讨论协商的常态化机制，使立法机关更为充分地了解广大人民群众的真实意愿，这样才能在立法过程中更好地平衡和兼顾各方利益诉求，使每一项立法都能够符合宪法精神、反映人民利益、得到人民拥护。

3、邀请代表全程参与立法过程。积极搭建人大代表参与立法工作的平台，在法规草案的立项、起草、调研、审议等环节，应当尽可能地听取和吸收相关人大代表的意见建议。

（二）坚持加强立法机构和工作队伍建设

1、健全机构设置。从提高立法质量、侧重各专业均衡、尤其凸显法律专业配置的角度，研究完善相应的专门委员会及工作机构设置。统筹整合有关立法工作力量，由专门机构牵头组织起草法规草案，拟定立法技术规范，指导有立法权的地方人大法规草案起草工作，为人大常委会组成人员、人大代表提供立法服务。

2、提升立法人员专业素质。要创造条件建立立法知识和技能定期培训机制，鼓励现职人员进修、学习，努力提高立法工作人员专业素质，为新形势下加强和改进地方立法工作提供人才支撑和智力保障。

3、强化对社会力量的引入。在立法队伍壮大前，可以加大法规起草的委托力度，将体制外的社会资源纳入纳入立法体系，为立法工作服务。可以委托专家、学者、社会机构、法律机构从法规立项、起草、审议，到实施后的评估工作，自始至终参与立法的全过程。

（三）坚持完善机制建设

1、完善立法论证、听证制度。各立法主体在立法过程中，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取社会各方面的意见，对立法建议进行科学分析、吸纳社会专业力量参与立法建议论证，重点从立法的必要性、可行性以及实施后的社会效果等方面进行评估，从源头上保证立法质量，使制定出来的法律最大程度地接近“良法”的标准。   

2、构建立法后跟踪评估制度。立法后评估是指法律法规施行一定时间后，按照一定的标准和程序，运用科学的方法对其立法质量、实施效果等进行分析评价，其目的和意义在于及时发现现行法律法规的瑕疵并促进其修改完善，同时对实施效果进行科学检验，以进一步提高立法质量。一是完善内部评估主体，实现内部评估主体的规范化。二是委托第三方评估。从有关高校、研究机构、行业组织、社会团体中遴选出具有较高理论和专业水平的有关专家组成专家组，参加立法后评估的调研、分析、论证及编写评估报告。三是扩大公众参与。将公众参与贯穿于立法后评估的启动、实施、回应等各个阶段，进一步扩大公众参与的广度和参与范围，开拓新的有效的参与方式和途径，从而保证立法后评估能够取得更好效果。

3、建立人大立法过程与法治宣传教育相结合机制。通过多种形式加强公众参与立法的相关法制宣传，给公众提供一个了解地方立法的机会，使公众明白地方立法同他们的利益息息相关，进而有效调动公众参与立法的积极性和主动性。另一方面可以通过报纸、电视台、电台、网络等媒体及时对新颁布的法规作出说明和解读，为法规实施营造良好环境。

    （区人大办  朱飞）